11. Форми и методи на изпълнителната дейност

 

Изпълнителната дейност представлява по своята същност вид властническо въздействие върху обществото, гражданите и организациите на граждани. Целта е обществото да се поддържа в такова състояние, което да позволява неговото нормално съществуване. Обществото е едно изключително явление, сложно и систематически подредено. Неговите елементи имат различна стойност и различно значение. Поради това не може да се говори просто за въздействие на изпълнителната власт върху обществото. Тя изработва определени начини на взаимодействие с обществото и при това взаимодействие те получават своето предметно съдържание. Така че предметното съдържание на изпълнителната дейност е във формите на нейното осъществяване. Те са различни с оглед целите на въздействие, желания резултат, който трябва да бъде достигнат пак за да се поддържа обществото в определено състояние. В теорията съществуват различни виждания за това колко и кои са формите на изпълнителната дейност. Освен това формите представляват динамиката в изпълнителната дейност, тъй като отразяват начина на взаимоотношение с обществото и отделните негови елементи. Класификациите са различни съобразно различни критерии. Възможно е да има териториални ограничения, а също така и с оглед вида, характер и най-вече интензитета на властническо въздействие. Най-важно е делението с оглед предметното съдържание, предназначението и интензитета на властническо въздействие. От тази гледна точка съществува деление на правотворческа, правоприлагаща и правозащитна функция на администрацията. През последните години поради развитието на обществените отношения и като отражение на това развитие се появи и договорно-правната форма на взаимодействие между субектите на административното право.

Правотворческата форма или още административното нормотворчество представлява възможност в рамките на изпълнителната власт и без да се нарушава принципа на разделението на властите, т.е. без да се навлиза в законодателната дейност администрацията да приема подзаконови нормативни, административни актове. Това означава, че администрацията за да изпълни своята регулативна функция приема правила за поведение. Те имат няколко особености. На първо място те са подзаконови. Тоест те са в зависимост от закона, подчинени са на закона и не могат да му противоречат. На второ място тази дейност е вторична по отношение на закона. Това представлява конкретизация и доразвитие на закона с цел неговото ефективно прилагане. Правотворческата дейност на администрацията не може да се осъществява като проявление на оперативната самостоятелност, т.е. правотворческата дейност на администрацията не може да зависи от преценката на администрацията. Тя винаги е резултат от проявлението на обвързаната компетентност. По този начин се гарантира нейното съответствие със закона, подчиненост и зависимост спрямо закона. Освен това при установената йерархия на НА съществува и общия принцип в АПК, че с приоритет се прилага НА от по-висока степен. С подзаконовите актове се извършва детайлизация на регулацията на обществените отношения, върху които изпълнителната власт има за задача и цел да въздейства. Значението на тази правотворческа дейност е и в неговата опосредяваща роля между закона и гражданите и техните организации. Те подпомагат прилагането на законовите норми и ги съобразяват с обстоятелствата, при които става това приложение.

Следващата форма се нарича правоприлагане. Това е основната форма, чрез която се осъществява изпълнителната дейност. Тя се нарича още активна администрация или в някои учебници – оперативна администрация. Това е дейността по издаване на индивидуални и общи ненормативни административни актове. Тази дейност се характеризира с нейната конкретна персонална насоченост, тъй като тя се отнася до възникването на правоотношения с конкретен субект на административното право – гражданин, ДО или организация на гражданите. При нея административен орган или приравнен нему орган осъществява властническата си функция и въз основа на юридически предварително установеното неравенство, възлага задължения, установява забрани или предоставя права на другия субект в административното правоотношение. Тази форма има конкретен характер, тъй като за разлика от правотворчеството тук не се създават правила за поведение, а се решават конкретни въпроси с конкретни правни субекти. Съществува особеност в насочеността на активната администрация. Тя може да бъде в две посоки. От една страна актовете могат да засягат субекти на правото, които са извън държавния апарат или извън административния апарат. Тук важи общото правило за неравнопоставеност на държавния орган спрямо субектите, които са извън структурата на държавния апарат. Възможно е административните актове да са насочени вътре в държавния апарат, т.е. те имат вътрешно-служебен характер. Тяхното издаване, оповестяване и задължителност произтичат от една специфична особеност на адресата на този вътрешно-служебен акт. Това е йерархичната зависимост и йерархична подчиненост спрямо органа, който издава акта. Част от неговото надмощно положение, от неговата властническа характеристика е във властта му да разпорежда и да създава задължения и по рядко права на подчинения му орган, звено, служба, служител, длъжностно лице, но тук има една базистна предпоставка. Това е йерархичната организация и вътрешна подчиненост.

Третата форма се нарича правозащитна (по-старо и правораздавателна). Правозащитната функция на администрацията означава възможност и механизъм за защита на права и интереси на субекти на административното право. Тук отново в рамките на изпълнителната власт и без да се засяга принципа на разделението на властите на администрацията е дадено право да решава правни спорове, а също така и да се налагат санкции при неизпълнение или лошо изпълнение на административни задължения. Особеност тук е системата от органи, които могат да осъществяват тази дейност. Тя се осъществява от специално-установени органи или от органи, част от правомощията на които е в решаването на правни спорове. Те се наричат особени юрисдикции или административни юрисдикции. Тези които са предназначени конкретно за налагане на административни наказания се наричат административно-наказателни юрисдикции. Юрисдикцията осъществява функции по правораздаването, т.е. по решаването на правни спорове, които са възникнали в рамките на изпълнителната власт. Пример за такива юрисдикции са Комисията за защита на конкуренцията, Комисията за защита от дискриминация, Отдела по споровете в патентното ведомство. Тези органи са административни или са изпълнителни по своята същност. Те са формирани по определен ред. Част от техните правомощия е в решаването на правни спорове относно законосъобразността на административните актове или относно законосъобразността в действията на различни субекти на правото. Когато се решават правни спорове съществуват особености в актовете и в процедурата по издаването на актовете на тези органи (а не административни актове). Това е така, тъй като особените юрисдикции не издават административни актове, когато действат в това си качество (като особени юрисдикции)!!!!! Особените юрисдикции действат при условията на елементарното състезателно производство. Това означава, че има един решаващ орган и две страни. Те са различни от решаващия орган и той е независим и самостоятелен спрямо тях. Едната страна отстоява нейните си интереси, другата – нейните си. Решаващият орган решава въз основа на закона и доказателствата и взема решение, което има особеностите и характеристиките на съдебното решение (сила на присъдено нещо). Това е особено юридическа характеристика на актовете на съда и на особените юрисдикции и тя е характерна само за актове, които са издадени след формализирано, постепенно развиващо се във времето състезателно производство. Тоест тези актове, издадени от административните юрисдикции придобиват специфична юридическа характеристика. Например шофьорските книжки – налагането на наказания – юрисдикционна дейност, която се извършва от органите на КАТ пътна полиция. (ТОВА Е МЪЧИТЕЛНИЯТ ВЪПРОС ЗА 3) Наказателно постановление и юрисдикционен акт, не е административен акт. (Ще къса за това)!

Договорно-правната форма по начало е едно изключение и една особеност за изпълнителната власт и за същността на изпълнителната дейност. В първите форми основното беше неравнопоставеността между субектите, които участват в правоотношения. Тук се залага на друг подход, характерен за гражданското право. Това е съгласуването на воли и достигането до една единна воля. Както е при договорите и повечето сделки. При договорно-правната форма волята на административния орган се среща с волята на другия субект на правото, който е в подчинено положение, стига се до една обща воля и до съгласие по въпрос, по който би трябвало да се издаде административен акт. Тоест административния акт като едностранно властническо волеизявление се измества от договор или споразумение. Все още няма установени наименувания на различните договори, които се сключват между администрацията и другия субект на административното право. Тези договори са най-различни и зависят от отношенията между администрацията и другия субект на АП. Такъв пример за административен договор е концесията. Тя се прилага тогава, когато в гражданския оборот трябва да бъде използвана вещ, която поради закона или К може да бъде само държавна или общинска публична собственост и не може да бъде предмет на ГП сделки (покупко-продажба, замяна, дарение и т.н.). За да може да бъде използвана тази вещ, държавата казва на един стопански субект – сключвам договор с теб при определени условия – право на инвестиции и т.н.. Така между държавата/общината и стопанския субект се стига до съгласие или да обща воля като държавата си запазва правото при определени условия да променя концесията. Тя като правило се използва както при вещи, които са изключени от граждански оборот, така и при някакви дълготрайни отношения. Примери за концесии са: добивът на различни изкопаеми, инертни материали, на нефт, отношенията с газта, добиване на газ, пренос на газ, някои от дейностите по транспорта. В този случай става дума за един от видовете административни договори. Подобие на административен договор или приложение като вид административен договор е т.н. ПЧП. При публично частното партньорство, публичният партньор е държавен/общински орган. Той дава нещо в това партньорство, а частният субект се задължава да извърши нещо и да го използва за определен период от време. Също така нещо подобно е аутсосинга. При него държавата отстъпва част от своите задължения на частен субект. Друг такъв популярен случай са небизвестните обществени поръчки. При тях държавен/общински орган или такъв който е длъжен да провежда обществени поръчки започва процедура за получаване на стоки или услуги и тази процедура трябва да отговаря на определени условия като целта е да се постигнат най-благоприятни за държавата или общината условия и се отговаря на изискванията на държавния орган за вида, характера и качеството, а също и сроковете за изпълнение на стоковите поръчки. Това е само на теория, не на практика. От няколко години насам в закон е предвидено съществуването на един особен вид административни договори. Досега представените административни договори имаха за основна цел задоволяването на обществен интерес или интереса на големи групи от хора. От 2007г. с приемането на АПК се появи един особен вида административен договор, който се нарича споразумение (чл.20 АПК). Това означава, че вместо да се издава индивидуален или общ АА се постига споразумение между административния орган и адресата на административния акт. Такова споразумение може да се сключи при издаването на АА или при неговото оспорване по административен или по съдебен ред. Тук става дума за конкретно, персонално и индивидуално определени права и интереси.

Методите на изпълнителната дейност показват какъв е характера на властническото въздействие върху субекта на административно право, който е в положение на неравнопоставеност и подчиненост. Те показват по какъв начин се въздейства върху поведението на този субект на АП. Тук основно се говори за 2 метода. Метод на убеждението и метод на принудата. Убеждението представлява система от възпитателни, образователни и поощрителни мерки, чрез които в субекта на АП се формира такова поведение, което е необходимо за нормалното функциониране на обществото и нормалното функциониране на обществените отношения. Методът на принуждението означава, че при неизпълнение или лошо изпълнение на административни задължения държавата чрез своите органи установява система от лишения, ограничения и принуда, които имат за цел постигането на такова поведение, каквото е необходимо за нормалното функциониране на изпълнителната власт. Тук става дума за негативна оценка, която държавата дава на определено поведение и на следващо място за въздействие върху психиката, свободата или имуществото на субекта на административното право, който не изпълнява или лошо изпълнява своите задължения. Освен това може да се говори за административни и икономически методи при осъществяване на изпълнителната власт. Административни са тези, при които властническото волеизявление на компетентния ДО има за цел непосредствено формиране на поведение, което е необходимо за изпълнителната дейност. При икономическите методи се въздейства чрез икономически лостове върху поведението на субектите на АП. Това означава, че се засягат техните икономически интереси или възможността за участие в стопанския оборот или извършването на някаква стопанска дейност. Пример за икономически метод могат да бъдат митата. Ако за определени стоки се предвидят износни мита, то техния износ става или нерентабилен или силно бива ограничен. В същото време, ако се установят за някои вносни стоки по-високи вносни мита, това означава, че за чуждия стопански субект става неизгодно за БГ и си създаваме условие за българския стопански субект, който произвежда такъв тип стоки. Приятен ден!